当前位置:首页 -> 调研报告
人资环委赴青海西宁城东区、城西区 银川西夏区等地考察交流报告
发表时间:2017年05月12日 来源:人资环委

为贯彻、落实中央和省市下发的《关于促进残疾人按比例就业的意见》精神,加快推进残疾人按比例就业工作,带动全社会关心、关爱残疾人,共同承担起按比例安排残疾人就业的责任和义务,让残疾人朋友平等、充分参与社会生活,共享人类文明成果。区政协人资环委组织课题组成员及相关单位人员,于4月21日至27日,先后赴青海省西宁市城东区、城西区和宁夏自治区银川市西夏区等地调研考察,并就助推全域旅游工作进行了交流。具体情况如下:

一、青海省西宁市城东区、城西区的考察情况

考察组一行于4月21日抵达西宁,先后与青海省政协、省残联、区政协、区残联等相关领导和同志进行座谈交流,并对当地的残疾人就业进行实地考察。考察发现,青海省现有残疾人30万名,近几年来在省委省政府和省残联的高度重视下,残疾人就业创业工作取得了良好的成绩,主要特点有:

(一)出台多种残疾人就业创业扶持政策

近年来、他们以地方法规、政府令、党委政府文件等形式,出台了一系列惠及残疾人群体的政策法规,有关部门相继具体制定了一批扶持残疾人就业创业的措施。

1.开展了以“促进残疾人就业共享小康”为主题的“双月协商座谈会”,为残疾人创业工作打下了坚实基础。

2.印发了《关于下达2016年城乡残疾人培训指导计划的通知》。各州(市)、县(区)残联选择种植业、养殖业和加工业为重点,开展不同类别的残疾人专项实用技术培训。

3.制定《青海省残疾人就业保障金征收使用管理实施办法》。截止到2016年12月31日,全省征缴保障金12,301万元,较去年增长212%;出台《青海省超比例安置残疾人奖励办法》和《青海省按比例安置残疾人公示办法》,对按比例安置残疾人优秀用人单位和个人进行表彰、奖励,宣传相关用人单位肩负的社会责任和法定义务,促进残疾人就业。

4.编制《青海省关于发展残疾人辅助性就业实施意见》,文件规定“对辅助性就业机构,各地除根据规模给予一次性开办不足经费外,每安置1名残疾人,每年按不低于当地1个月最低工资的标准予以补助,并对场地(所)租赁、技能培训、康复器材(设备)配制、无障碍设施改造等支出给予相关资金扶持”。

5.制定《盲人医疗继续教育暂行规定青海实施细则》,并完成177名盲人医疗按摩省级继续教育培训。

(二)开展多种残疾人就业帮扶活动

    1.在全省范围内开展2016年“就业援助月”活动。活动期间走访残疾登记失业人员1893户,组织残疾人专场招聘会45场,发放援助宣传材料2万余份,登记失业残疾人数1078人,帮助残疾登记失业人员实现再就业人数161人次,帮助残疾人享受专项扶持政策241人次。省残疾人就业服务中心将促进残疾人就业有关政策法规、优惠措施汇集成册,提供给用人单位学习了解。

2.2014-2016年,组织开展了全省残疾人职业技能竞赛,设置了文本处理、海报设计等19个竞赛项目,共169名选手参加了比赛,并选派优秀残疾选手参加全国残疾人岗位精英赛,通过比赛进一步提高残疾人职业技能水平。

3.建立残疾人辅助性就业机构—青海憨洗儿汽车服务有限公司,先后安置14名心智障碍者和4名听障者,旨在解决包括自闭症、唐氏综合征、脑瘫等残疾人就业难题。该公司成立后,从根本上解决了青海省心智障碍者就业的瓶颈问题,被中国智力残疾人及亲友协会和省智力残疾人及亲友协会授予“支持性就业项目实验基地”和“重点支持项目”。

4.针对高校毕业的残疾人大学生进行就业指导,全年共有79名应届毕业生,其中有近60名残疾大学生与用工单位达成了用工协议,8名残疾学生继续求学。

5.2014-2016年,省残疾人劳动就业服务中心共完成残疾人职业推介736人次,电话稳岗追踪和实地回访799次;举办残疾人专场招聘会15场,提供岗位495个,参加求职者400余人;举办雇主培训22次,396人参加,开发用工岗位50个,举办实名制就业服务人培训班13次,培训287人;为190名肢体和聋哑残疾人提供网上职业能力测评。

6.2016年11月启动残疾人就业创业孵化基地,现已经完成基地挂牌、方案制定、制度建立、场地布局等项工作,预计5月底正式开始工作。

7.盲人按摩工作日趋完善,组织成立的青海仁和按摩康复医院与北京按摩医院建立对口合作关系,选派2名管理人员和3名专业技术人员进修;出台《青海省盲人保健按摩星级评定暂行管理办法》,促进盲人按摩规范经营及盲人就业。

二、宁夏自治区银川市西夏区的考察情况

考察组一行于4月25日抵达银川,重点与区政协、区残联、区文体旅游局等相关部门领导进行了座谈交流,并实地考察了西夏区文化旅游示范区和残疾人就业服务管理中心。

(一)西夏区旅游发展方面的先进经验

    西夏区是中国的著名历史文化名区,拥有丰富的文化遗产和风景名胜,为使这些资源变成“热产业”,作为首批全域旅游示范区创建单位,他们秉持“全景、全业、全时、全民”发展理念,深化对区情的再认识,凝心聚力、高位推动,创新驱动,多举多措,全力加快创建步伐,使旅游收入实现“井喷式”增长,2016年西夏区共接待游客502.53万人次,收入2.92亿元,分别比同期增长55.77%和39.05%。2017年一季度,西夏区各景区累计接待游客23.23万人次,与去年同期相比增长17%;实现门票收入1772万元,同比增长26%;农家乐实现营业收入236.5万元,同比增长588.3%。目前,西夏区围绕创建国家“全域旅游”示范县(区),启动实施了9个旅游重点建设项目,预计总投资36.6亿元。

今年,西夏区把旅游产业发展纳入经济社会发展总体规划,以“神秘西夏贺兰山”为主打品牌整合推出旅游产品体系,构建贺兰山文化旅游产业带。全力打造以贺兰山岩画为代表的史前文化旅游组团,以贺兰山东麓葡萄酒庄产业为代表的生态游憩红酒文化体验组团,以贺兰山国家森林公园、滚钟口为代表的贺兰山运动体验等十大组团。打造影视和北方民俗文化街区、丝路美食文化街区等十大街区。

他们的主要做法有:

1.坚持高层次推动,全民化参与,着力构建全域旅游发展新格局。西夏区积极对接,成立了以主管副市长为组长的工作指挥部,列入全市重点工程,优先安排资金和配套建设,在A级景区和星级农家乐创建上优先扶持,在对外宣传营销中优先推介,在旅游人才和从业人员培训上优先安排,全力确保西夏区创建工作稳步推进。并研究出台了《西夏区全域旅游示范区创建工作实施方案》,并将67项重点创建工作分解到部门、镇街及旅游企业,广泛发动干部群众参与创建工作,形成了政府主导、市场运作、部门联动、社会参与的全社会、全部门共建全域旅游格局。

2.坚持高标准引领、全域化规划,铺开了全域旅游产业融合发展布局。结合全域旅游创建工作,高起点、高标准编制了《西夏区全域旅游发展总体规划》《西夏区文化体育旅游产业发展暨文化旅游城、运动休闲城“十三五”规划》《西夏区旅游特色街区建设规划》《西夏区乡村旅游发展总体规划》《镇北堡镇特色小城镇旅游规划》等一系列科学可行的规划;着力构建了贺兰东麓宁夏西线黄金旅游核心区、贺兰山文化旅游产业带、贺兰山东麓葡萄文化长廊“一核一带一廊”空间发展格局,进一步优化“全域5A旅游区”空间布局,全面铺开全域旅游示范区的秀美画卷。

    3.坚持高效率推进、全景化发展,加快了全域旅游建设。坚持“全域旅游”工作项目,建立和完善文化旅游产业项目库,围绕神秘西夏文化和特色街区建设,编制储备了贺兰山国家户外运动休闲基地,贺兰山岩画遗址公园项目等3个经济效益好、带动性强、发展势头好的项目,总投资26.72亿元;启动实施了银川长城神秘西夏影视电竞大健康基地、犀牛湖生态旅游观光项目。实行“领导包抓”“一事一议”“一企一策”“保姆式服务”等有效机制,积极争取国家专项建设基金3亿元、银川市政府购买服务专项资金65.5亿元以及中央预算内资金等相关资金(基金)扶持,重点组织实施旅游带亮化、城乡道路、园林绿化、给排水管网、水系建设等基础设施项目建设。目前镇北堡温泉度假中心、丝路美食文化街区等项目陆续开始运营,全年接待游客大133.62万人次,实现旅游收入634.37万元,分别占西夏区旅游接待人数和收入的26.59%和20.67%,拉动作用显著。

4.坚持高品质打造、全媒化宣传,提升了神秘西夏区贺兰山品牌效应。统筹推进氛围营造,各部门镇街及景区结合西夏区地位优势和历史文化旅游资源优势,分别制定了全域旅游宣传方案,通过在机场、高速公路出口等主要路段设立户外宣传牌,青春西夏等微信平台及网络、电视等各类媒介,广泛开始旅游形象宣传与旅游产品宣传,着力营造出全面参与全域旅游示范区创建工作的浓厚氛围,全面吹响了创建全域旅游示范区号角。

深挖西夏区悠久的贺兰山文化、西夏文化、葡萄酒文化、温泉文化及和贺兰砚等非遗迹理事文化底蕴,成功创建“中国贺兰砚之乡”,有效提升西夏区文化旅游品牌。

西夏区地处宁夏西线黄金旅游带和贺兰山东麓葡萄产业长廊的中心地段。2011年起,西夏区把贺兰山东麓特色旅游业作为转方式、调结构的龙头,推进葡萄酒文化与旅游融合式发展,以打造贺兰山东麓“紫色”文化旅游名片为突破口,走出了一条具有宁夏特色的“小酒庄、大产区”的发展路子。截至目前,西夏区种植酿酒葡萄3万多亩;建成24座酒庄,其中5座酒庄达到“五级列级酒庄”标准;年生产优质葡萄酒1.4万吨,“加贝兰”“山之子”“迦南美地”等葡萄酒多次获得国内外葡萄酒大赛金奖。

位于银川市西夏区镇北堡镇的葡萄酒产区博物馆,使游客不仅能感受到贺兰山东麓葡萄酒产业的发展历史,还能个性定制红酒,免费品鉴、购买葡萄酒及其相关纪念品。博物馆与旅游相结合,让博物馆走进大众游客的视野,成为西夏区葡萄文化旅游的新招牌。  

另外还积极组织举办全域旅游高峰论坛、2016贺兰山音乐节暨大学生艺术节、首届宁夏丝路美食节等一系列精彩纷呈的特色旅游活动,有力推动了西夏区旅游“吃住行游娱购”六大元素产业特色化、优势化、规模化发展。

 5.休闲农业为西夏区旅游锦上添花。作为宁夏首批国家全域旅游示范区创建县(区),西夏区在巩固提升西夏王陵、贺兰山国家森林公园、镇北堡西部影视城等一批自然禀赋优越、人文历史悠久的国内外知名景区基础上,高度重视休闲农业和乡村旅游发展,制定《西夏区休闲旅游农业发展规划》《西夏区农家乐发展规划》,通过加强政策引导、加大公共服务、强化项目扶持、丰富发展内涵等措施,使休闲农业和乡村旅游产业又上新台阶。已建成集葡萄种植、加工、观光为一体的酒庄26个、休闲农庄33个,形成以镇北堡温泉小镇、兴泾镇民族风情镇、红柳湾山庄、农夫乐园、新牛庄园、万一生态园、兰一山庄、西夏风情园等各具特色的休闲农业观光集群。2016年休闲农业和乡村旅游接待游客79.5万人(次),实现营业收入7155万元。

西夏区休闲农业和乡村旅游的快速发展,弥补了传统景区承载能力和拓展空间有限的短板,同时,也满足市民远离城市喧嚣,到乡村体验蓝天白云、呼吸清新空气、品味特色美食品愿望。休闲农业和乡村旅游与传统旅游相辅相成,为构建“全景、全业、全时、全民”的全域旅游发展格局锦上添花,并助力西夏区打造集生态游憩、文化体验、休闲度假、运动养生、旅游集散为一体的“国家全域旅游示范区”和全国知名全域旅游目的地。

(二)西夏区开展按比例安排残疾人就业工作的特点

1.高度重视,依法开展按比例安排残疾人就业工作。西夏区有5381名残疾人,其中处于就业年龄段有劳动能力的3148人。区委区政府成立了区残疾人劳动就业服务中心,具体负责开展这项工作。一方面通过报纸、电视等新闻媒体大力宣传有关残疾人就业政策法规和残疾人勤奋工作、自强不息的典型,形成全社会都来关心残疾人就业的氛围。另一方面切实加强领导。及时调整了残工委成员,实行残工委成员单位带头落实政策,每个残工委成员单位至少安排1名残疾人就业,为这些工作的顺利开展打下了坚实基础。

    2.认真核查、始终坚持以安排残疾人就业为目的,以收取残疾人就业保障金为手段,建立了残疾人就业人才库。残联工作人员深入各用人单位认真核查残疾人安置情况,向未达标单位积极推荐介绍残疾人就业。对一些单位录用残疾人时没有签订劳动合同,没有按规定缴纳养老保险、失业保险和医疗保险的要求单位,耐心宣传教育使其予以补办,切实维护残疾职工合法权益。截止到2017年2月,西夏区142家用人单位共分散安排了195名残疾人就业。

3.加强宣传,营造良好的政策舆论氛围。为了有力促进各用人单位按比例安排残疾人就业工作,他们按照有关规定,对安排残疾人就业没有达到比例的单位依法收取残疾人就业保障金。西夏区残联专门印制残保金征收宣传彩页5000份。认真遵守区委、政府优化经济环境的有关规定,在不影响西夏区招商引资大局的前提下,规范工作流程,依法开展工作,耐心细致的做好残保金的征收宣传工作。同时,利用各类节日宣传活动,发放残保金宣传折页3000多份。

4.加强对残疾人就业保障金的管理,促进残疾人事业发展。从2014年到2016年,西夏区残联共收上级拨付残疾人就业保障金117.98万元。保障金的管理和使用严格按照有关管理办法和规定执行,并实行报批制度,账目清晰,无挪用和乱开支情况。西夏区残疾人就业保障金除用于残疾人托养康复中心建设外,主要用于残疾人职业培训和扶持残疾人就业。近几年来,西夏区残疾人职业技能培训力度逐渐加大,2016年西夏区残联免费培训472名残疾人,培训后大多数学员实现了就业。

三、实地考察感想

通过对青海西宁市城东区、城西区和宁夏银川市西夏区等地的考察交流,给我区残疾人按比例安排就业带来很多有益经验。我区实施按比例安排残疾人就业政策时可遵循:培训是基础、安置是目的、收保障金是手段的原则。即以组织落实残疾人上岗就业为主,收取残疾人就业保障金为辅;对待业的残疾人进行职业培训,然后再介绍其上岗就业;鼓励残疾人自愿组织从业或从事个体经营。具体如下:

(一)残疾人按比例就业中的政府责任

1.积极争取上级支持,适当放宽公务员录用标准,实施平等就业。公平的就业机会对于个人的社会经济生活具有重要意义,残疾人具有担任公职的政治权利。现行的公务员录用体检标准过于严苛,残疾人报考公务员应以胜任某个职位为标准,而不是以身体条件为标准。

2.充分发挥好用人单位与残疾人之间的桥梁和纽带作用。要主动走进残疾人家庭和用人单位,全面了解辖区用人单位的岗位需求,准确掌握辖区内就业年龄段残疾人的基本情况,加快完善残疾人就业需求登记制度。街道(乡镇)、社区(村)基层就业服务平台要将残疾人纳入就业援助对象范围,对其就业状况和就业培训需求等基本信息建立台账。区公共就业服务机构要在服务大厅内开设为残疾人服务的专区,免费为残疾人提供就业政策法规咨询、职业指导和职业介绍,办理就业登记、失业登记。发挥公共就业服务网络平台作用,定期准确发布职业供求信息;指导和协助残疾人就业服务机构组织用人单位开展残疾人招聘活动,加大向用人单位推荐残疾人工作力度。各级公共就业服务机构和残疾人就业服务机构要加强就业服务平台联网和就业信息共享,促进残疾人求职者与用人单位之间高效、快捷的双向选择。

3.定期公开信息,实施责任追究。一是落实通报、申请法院强制的执法主体。对拒不安排残疾人就业又不缴纳残疾人就业保障金的用人单位,要按照上年度该用人单位职工人数核定应缴纳残保金。我省规定各级残联可联合财政、地税等机关进行联合执法。区工商管理部门要将企业按比例安置残疾人就业工作情况纳入企业诚信考核体系中,定期向社会公布。我市根据辽宁省的规定制定了相关条例,在政策制定方面我们是走在国内前列,但是需要进一步加大执行力度;二是增加媒体曝光、组织考核等监督手段。天津、河北等地规定对加大对拒不履行法律义务用人单位还可在媒体上曝光。我区可以规定将用人单位是否履行按比例安排残疾人就业义务纳入目标责任管理和各类先进评选标准,对不履行义务的用人单位,不得参评我区政府及各部门发起和选拔推荐的先进单位评选,其主要负责同志不能参评先进个人。三是加大按比例就业的执法监督力度。我市规定将残疾人按比例就业纳入当地执法检查内容。有的地区还规定各级人力资源社会保障部门可根据工作需要,选聘符合条件的同级残联工作人员为劳动保障法律监督员。

4.单独设岗,定向招聘,岗位预留。国家通过立法方式而非制订就业配额制度保障残疾人就业是主流趋势。有些国家推行强制性就业配额制度以协助残疾人士就业并未见成功,部分国家亦已取消其配额制度。强制性的就业配额制度可能导致残疾人士被视为社会的负担,使他们难以为同事所接纳,也不利于融入社会。

单独设岗、定向招聘和岗位预留的政策目标,是要确保残疾人士有平等机会在公开就业市场担当工作。积极鼓励党政部门、政府资助机构和团体聘用残疾人,致力在合适的情况下安排残疾人士工作,并欢迎残疾人士申请政府职位。符合政府职位基本入职资格的残疾应征者,无须再经筛选,直接获邀参加遴选面试或笔试,与健全应征者在同等基础上竞争。禁止党政机关事业单位缴纳残保金代替招人。

中国政法大学宪政研究所《2011年国家公务员招考中的就业歧视调查报告》中指出,设置残疾人就业保障金的目的原本在于鼓励和督促用人单位积极招录残疾人,但如今却成为替代性措施—绝大部分用人单位宁可缴纳残疾人就业保障金,也不肯雇佣残疾人。利用财政安排专项经费,采取“先缴后补”的办法,对按照规定缴纳残保金的行政机关和全额拨款事业单位给予补贴,补贴标准为各单位实际缴纳金额的70%。行政机关缴纳残疾人就业保障金,无异于将钱从“左口袋”挪到“右口袋”,无法对其实行有效监督。应将行政机关招录1.5%比例的残疾人作为强制性规定,明确不得以缴纳残保金的方式替代,同时希望改进公务员考试的无碍环境,为残疾人进入公务员队伍提供大帮助。

(二)实行差别比例政策并提高规定比例

针对目前安排就业比例一刀切和比较低的情况,一方面应当根据用人单位具体情况制定不同的比例;另一方面有必要适当提高规定就业比例。首先,建议根据具体情况制定不同的比例。这些具体情况包括行业、类型、规模和连续几年的经营状况。

第一,不同行业的单位能够提供给残疾人的就业岗位数量不一样。比如重工业和建筑业危险性高且通常需要高强度的体力劳动,一般不适合残疾人;轻工业和服务业危险性低且对体力的要求相对比较低,适合大多数类型的残疾人。我区可以借鉴这一做法,根据不同行业制定不同比例。

第二,不同类型的单位应当承担的责任是不一样的。党政机关代表广大人民群众的切身利益,国有企业在国民经济发展中起主导作用,理应承担更多的社会责任;其他类型的企业也应当按规定比例承担一定责任。

第三,不同规模的单位,不同经营状况的企业承担的责任应当有所区分。对于小型企业和连续几年经营状况较差的企业,它们自身都面临着生存发展的难题,难以承担安排残疾人就业的责任,可以考虑在特定时间段适度减轻其责任。而对于规模较大和生产经营情况较好的企业,其竞争力和综合实力比较强,适合残疾人的岗位比较多,可以提高其比例。比如,100 人以下和100 人以上的企业分别按1% 和2% 的比例安排残疾人。其次,建议适当提高规定比例。我国规定的按比例安排残疾人就业比例没有随着经济社会发展而提高,并且低于国际上大多数国家规定的比例。建议适当提高规定比例,使社会各界安排更多的残疾人就业岗位,提高残疾人就业率,实现真正保障残疾人就业的目的。

(三)改进安排就业人数的计算方法

在实际安排人数的计算方面,应当针对残疾类型、残疾程度和性别年龄制定详尽的政策,同时规定安排时间。在考虑残疾类型、残疾程度和性别年龄时,可以采用点数法。首先,根据一定的方法计算用人单位应当负担的点数。其次,规定点数计算方法:轻度残疾赋值为1,残疾程度越高赋值越大,多重残疾人赋值越大,女性和年纪超过50岁的残疾人赋值越大。最后把所有赋值相加计算总点数,计算与应当负担点数的差距,判断用人单位是否完成了点数,如果未完成则计算应当缴纳的残保金金额。在雇佣时间方面,以收缴残疾人就业保障金的时间为一个年度的终结,应当根据用人单位上年度实际安排残疾人就业的时间长度(根据用人单位提供的与残疾职工签订的劳动合同、工资单和社保缴费证明判断)确定用人单位履行义务的情况,比如用人单位只安排了某一残疾人就业6个月,就代表用人单位雇佣了0.5个残疾人。

(四)进一步健全和完善奖励机制

奖励机制是否健全直接关系到用人单位的积极性。首先,建议适当增加安排残疾人就业的税收优惠政策;北京市在安排残疾人就业奖励机制方面走在全国前列。京残发〔2012〕44号《关于印发北京市用人单位安排残疾人就业岗位补贴和超比例奖励办法的通知》规定:“对与残疾人职工签订1年以上(含1年)固定期限劳动合同的,在合同期内按照每人每年3000元的标准给予岗位补贴;对与残疾人职工签订无固定期限劳动合同的,在合同存续期间按照每人每年5000元的标准给予岗位补贴;对超过本单位职工总数1.7%比例安排残疾人就业的,在上述岗位补贴的基础上,每多安排1名残疾人就业,再按照每人每年6000元的标准给予超比例奖励。”

建议我区根据自身的实际情况借鉴其经验,对于按比例安排残疾人就业的单位给予岗位补贴;对于超比例安排残疾人就业的单位给予超比例奖励。并且要持续不断创新,积极探索其他合理方式激励用人单位安排残疾人就业。

(五)加强培训提高残疾人就业能力,为推进残疾人按比例就业奠定基础

针对残疾人特性和类别化培训需求,组织开展多形式、多层次的职业教育、职业技能培训和岗位技能提升培训。结合用人单位的用工情况和岗位需求,为残疾人提供有针对性的订单培训、定向培训、定岗培训服务,不断提高残疾人职业技能和就业能力。从残疾人就业保障金中对残疾人就业培训基地开展的残疾人职业培训给予补贴,建立健全残疾人职业培训补贴与培训质量、一次性培训后就业率相挂钩机制。加大对我区特殊教育中心和职业技工院校在招生人数、专业设置、师资力量、场地设施等方面对残疾人的倾斜,强化对在校残疾学生的职业技能培训和就业指导服务,促进高校残疾人毕业生就业。

(人资环委调研课题组)